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一把手出庭的南通现象

2019/08/25 来源:湖南信息港

导读

没想到,我们七八年没有见面,会在这样的场合以这种方式相遇。 这让蔡可仁感到十分意外。因为不服如皋市住建局拆迁办的一纸要求其限期交出钥匙,

没想到,我们七八年没有见面,会在这样的场合以这种方式相遇。 这让蔡可仁感到十分意外。

因为不服如皋市住建局拆迁办的一纸要求其限期交出钥匙,并接受政府的补偿价格的裁定,2011年6月,蔡可仁把如皋市住建局告上法庭。这起 民告官 案件终以双方庭外达成和解协议,蔡可仁撤诉结案。

1990年,我国行政诉讼法实施。 民告官 被认为是政府依法行政的一大标志。但是,在许多 民告官 的官司中, 民告官却不见官 的现象十分普遍,行政诉讼发挥作用遇到了 瓶颈 。在南通, 民告官,能见官,也能胜官 却已经成为了一种常态。媒体称之为独具个性的 南通现象 。

开启官民平等对话序幕

1989年 月29日,海门县人民剧场。一千二百多座位无一虚席。江苏省南通市中级人民法院在这里公开审理一起特殊的 民告官 案件。

案情并不复杂。1987年1月11日,经南通市海门县三厂镇城建办批准,该镇建筑站负责人范本连用他的0.4亩宅基地,交换建筑站院内新征用的0.621亩土地,并在该土地上建起了一幢颇为气派的三层小楼。南通市土地监察大队在进行了认真的调查后,认定三厂镇政府违反了土地管理法,有越权批地行为,遂没收范本连的房子。三厂镇政府和范本连不服,向法院提出诉讼。

民告官,并有基层政府参与,同诉上一级政府,且复杂之因源于土地,这是自中国土地管理法颁布以来,罕见的行政诉讼案。

然而,这起民告官案件真正引发社会轰动的,是在行政诉讼法还没有颁布的情况下,南通土地管理局局长周通生亲自出庭应诉。周通生的出庭应诉,开辟了江苏省乃至全国县处级行政首长出庭应诉之先例。

此后,行政首长出庭一度进入了沉寂期。

2004年2月,海安县人民法院向县政府提交了司法建议书 主张将行政机关负责人出庭应诉列入业绩考核,强力推动行政机关负责人出庭应诉。这份建议书得到了海安县委、县政府的重视和支持。

时任海安县县长、现任县委书记章树山认为: 老百姓不找县长找院长,标志着社会的进步。 2004年10月,海安县委下发《法治海安建设实施纲要》,将行政首长出庭应诉制度作为法治海安建设活动的一项重要考核内容。

《法治海安建设实施纲要》出台后不久,迎来了海安法院行政许可法实施以来起行政诉讼案件。一对农民夫妇,因不服海安县人民政府建设用地行政许可,将县政府告上法庭。

章树山当仁不让地坐在了海安法院行政庭的被告席上。坐在原告席上的农民 想不到与他对簿公堂的居然是一县之长。 说: 县长能亲自来,说明政府对老百姓的事很重视,这个态度很好。给了我们据理力争、平等对话的机会,即使输了也服气。

章树山的亲自出庭,展现海安政府敢于负责任的形象的同时,对推进行政机关负责人出庭应诉制度起到了标杆式的示范意义。在章树山出庭的当年,海安县有 名行政 一把手 、两名行政机关分管负责人出庭应诉,海安行政诉讼实现了从 民告官不见官 到 官民平等对簿公堂 的历史性突破。

在海安县之后,如皋市、海门市等县市也相继建立了 一把手 出庭应诉制度。随着 一把手 出庭应诉制度在南通市 遍地开花 ,这一探索终于引起了南通市人大、市政府的高度关注。

2005年,南通市人大常委会在审议 一府两院 贯彻《法治南通建设实施纲要》时,明确要求政府将这一内容写进实施意见。

在南通市人大常委会的推动下,当年6月,南通市政府下发《关于建立行政机关负责人出庭应诉制度的通知》,决定将 一把手出庭应诉 制度纳入年度依法行政考核,定期检查落实情况。要求 民告官 案件,行政首长出庭应诉,不光坐在被告席上,还要开口答辩,不能一言不发。这标志着南通市在建立 一把手出庭应诉 制度的道路上迈出了重要的一步。

在南通市政府的通知之后,南通市委政法委又专门出台红头文件,进一步明确 一把手 有 四种情形 必须出庭应诉的刚性要求。即:社会影响较大、群体性以及涉案标的金额巨大的行政诉讼案件;各地各部门本年度的件行政诉讼案件;行政机关当年在行政诉讼中败诉的;人民法院或者政府法制办建议出庭的行政诉讼案件。

倒逼依法行政

南通市委政法委 一把手出庭 的刚性要求出台后,越来越多的行政机关负责人开始出现在被告席上。

2007年5月,海安县95岁老人谢平因老家280多平方米宅基地权属纠纷,与大儿媳妇赵娟闹得不可开交,遂提起行政诉讼,把海安县政府告上法院,要求撤销县政府颁发给赵娟的集体土地使用权证。

到任刚半年的海安县县长单晓鸣出庭应诉。在庭审中,单晓鸣亲自答辩、举证,耐心听取谢平情绪激动的意见,并对老人与儿媳之间的矛盾进行协调,争取能和解该案。在谢平坚持要起诉的情况下,法院认为政府颁证位置明确、面积准确、程序合法,颁给户主赵娟正确,遂判决驳回谢平的诉讼请求。

对于这次出庭应诉,单晓鸣告诉记者: 出庭应诉能够近距离接触百姓,并能提醒我们更好地依法行政,是行政机关负责人一项重要的公务。虽然该案法院驳回了原告的诉讼请求,但也暴露出我们在具体工作中的确还有些细节问题要引起足够的注意,这些问题虽然不是法律是非问题,但在执法态度上、在向老百姓耐心细致地宣传法律等方面,我们还有欠缺。

不单是单晓鸣,前不久刚刚走下被告席的如皋市副市长司祝建对于 一把手 出庭应诉同样体会颇深。

8年前,一位台商到如皋市投资办厂。征地拆迁涉及两个村民小组24户人家。绝大多数老百姓对于政府的政策都给予了配合和理解,相继搬迁。但是有一个 钉子户 坚持不搬。经过多方面做工作,始终难以达成拆迁协议。,该村民从政府领取了补偿款,却不予交钥匙。不得已,如皋市住建局拆迁办依法申请法院将其房屋强制拆迁。该村民不服,提起行政诉讼。

虽然这个案件已经二审了,但是当市长出差无法正常出庭,委托司祝建出庭应诉的时候,他毫不犹豫地答应了。

在司祝建看来,行政首长出庭应诉的好处至少有三个:一是有利于行政官员体察民情,体验民心,体恤民生,以前调研也能了解一些,但是不能身临其境,在法庭上更真实一些。其次,有利于依法行政观念的进一步树立。行政官员出庭应诉是官民共同接受普法教育的路径。这是在课堂上学不到的。让行政官员更加体会到工作中要依法办事、依法行政的重要性。有很多做法看似合理,但是不一定合法,政府过去一直在这么做,但是随着老百姓法治观念的增强,就不能再这么做了。三是有利于案件的解决。相对而言,因为大家在法庭上是平等的,对于行政机关的立场和解释,老百姓更容易接受。有时候老百姓在乎的不是结果,而是为的一口气。也就是说,在此过程中,他的人格是否得到尊重。当老百姓的心理平衡了,问题也就迎刃而解了。

总而言之,我认为 一把手 出庭应诉很有必要,也很有意义。 司祝建说。

一把手 出庭应诉更大的意义,还体现在司法对行政机关依法行政的监督上。

1989年12月,南通市环保局在行政执法中认为,南通市棉织十四厂存在浆纱水违规排放污染河水行为,遂对其发出通报,并处以2000元的罚款。棉织十四厂认为,市环保局处罚的证据不足,遂一纸诉状将南通市环保局告上法院。

法院经审理后认为,南通市环保局未采集到浆纱水标本,认定原告污染河水证据不足,且以 通报 的形式实施行政处罚,亦不符合法律规定,遂判决撤销南通市环保局对棉织十四厂的行政处罚。

这起行政案件的败诉,对南通市环保局规范执法行为触动很大。此后,该局及时出台了一系列规章制度规范执法行为,从证据的收集、法律文书的制作、处罚的裁量等均作出详细规定,且把行政负责人出庭应诉作为一项必行制度。

此后20年,南通市环保局历经二十多场行政诉讼,没有一起败诉案件。

来自有关部门的统计数字表明,自2004年以来,南通市行政机关败诉率逐年降低。至2010年仅4.8%。行政机关的依法行政水平节节攀升。

正是对 一把手 出庭应诉的重要性和意义有了直观和深刻的认识, 一把手出庭 在南通蔚然成风。2011年1至4月,南通市所有行政机关 一把手 出庭应诉72人,出庭率为98.6%。有8个县(市、区)出庭应诉率达到了100%。尊重法律、崇尚法治和依法行政的浓厚氛围在南通市各级行政机关悄然形成。

从 一把手出庭 到 一把手参加复议

南通市 一把手 出庭应诉的做法引起了法院有关领导的重视。

2010年8月,法院副院长 在海安县法院推进行政机关负责人出庭应诉详情报告上批示: 江苏 海安样本 具有积极意义。

2011年初,江苏省依法治省领导小组办公室、省高院、省法制办联合发布《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》,在全国率先构建起覆盖全省的行政首长出庭应诉机制。

就在江苏全省都在推行行政诉讼 一把手 出庭应诉制度的时候,海门市悄悄开始了另一项实验 一把手参加复议 制度。

6月12日下午,一场特殊的行政复议案件审理在海门市行政中心进行。

案情十分简单。姚小红的丈夫薛潘生前系海门市一家 事改企 单位职工,2009年因病去世,去世时未到退休年龄。2011年 月,年过六旬的姚小红向海门市人力资源和社会保障局申请支付丧葬费、直系亲属一次性抚恤费及供养直系亲属救济费,遭到拒绝。

姚小红想不通,失望之余,她抱着试试看的心态向海门市人民政府提出了行政复议申请。

4月28日,海门市人民政府正式受理姚小红的复议申请,并启动行政复议委员会办案程序。

海门市人社局局长作为被申请人出现在了审理会上,并对申请人提出的复议请求和理由举证、答复。随后,17位行政复议委员会委员进行票决,因为确实不符合相关法规,其中有16位委员建议驳回姚的复议请求。姚小红在案件审理结束后表示,虽然复议结果并不是自己所期望,但希望市政府能考虑自己的实际困难。

行政复议与行政诉讼是 民告官 的两种法律途径。相比于行政诉讼,行政复议虽然不花钱、省时间,但很长时间不为普通百姓所了解,其社会公信力和透明度也一度受到公众质疑。

为此,2009年4月 0日,海门市成立了届市人民政府行政复议委员会。委员会主任由市长担任,委员会办公室设在市政府法制办;同时,该委员实行聘任制,引入行政机关以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等民间 裁判员 。与此同时,海门市下发了《关于进一步做好行政机关负责人参加行政复议质证的通知》。在通知中明确提出: 对复议机关组织的质证活动,行政机关负责人必须参加。 建立了行政机关负责人参加行政复议制度。

海门市法制办主任王思健介绍,被申请的行政机关 一把手 参加行政复议,能让老百姓直接与其当面论理、表达诉求,有利于行政复议的高效推进。 作为深化行政复议委员会试点工作的尝试和探索,海门市行政机关 一把手 参加复议已经常态化。 王思健说。

2011年 月,江苏省政府发布了《关于加快法治政府建设的意见》。海门市试水的 一把手 参加复议制度被意见吸收。意见中明确要求: 建立作为被申请人的行政机关负责人重大复议案件出席应诉制度。

从 一把手出庭 到 一把手参加复议 , 南通现象 的意义不仅仅在于让行政首长在 民告官 的过程中从 幕后 走到 台前 ,其更积极的意义在于,推动整个江苏乃至全国的法治化建设的进程。

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